介绍本期封面及目录往期杂志一览

《凤凰周刊》2019年第07期(大城扩张 中国城市兼并重组)

中国城市“兼并重组”

《凤凰周刊》2019年第07期(大城扩张 中国城市兼并重组)【PDF】

山东济南成功合并地级市莱芜,完成了2019年中国行政区划变动的第一单。从弱势省会到面积超过1万平方公里的“人字形”大省会,一个崭新的济南出现了,而1992年诞生的袖珍型地级市莱芜自此走进历史。

济南是典型的“大省小省会”,反差之鲜明,全国难寻第二例。山东经济体量在全国紧随广东、江苏排名第三,但其省会济南的GDP却长期排在青岛之后,有时甚至连亚军的位置也会被烟台抢走,可谓相当没有存在感。

这次济南莱芜合体,是山东省18年来地市格局首次发生变动,也是国家《行政区划管理条例》实施以来的首个案例。2018年1 1月1日,国务院总理李克强签署国务院令,发布《行政区划管理条例》,自2019年1月1日起施行。

最近几年,已陆续有多个省会城市通过区划调整,走上“强省会”之路。但像这样一步到位吞掉整个地级市,济南是第一个。有分析认为,这不仅仅是简单的区划调整,更是中国城市发展模式的转变。未来将有更多城市走上兼并重组道路,为中国积蓄下一轮发展的动力。

《凤凰周刊》2019年第07期(大城扩张 中国城市兼并重组)【PDF】

“首位度”忧

在中国的城市化进程中,地级市级别的行政单位被撤并的案例并不多见,最近一次类似的高层级区划调整,要追溯至2011年。那一年,安徽省人民政府撤销地级市巢湖,将原地级市巢湖所辖的一区四县,分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。

“三分巢湖”最大的受益者是合肥。此次力度空前的区划调整后,合肥不仅拥有了矿产资源在安徽省位居前列的庐江县,管辖由原巢湖市居巢区调整而来的县级巢湖市,乃至还将中国五大淡水湖之一的巢湖全部置于其管辖之下。这使得合肥市的地域扩大了近一倍,一跃成为国内面积最大的城市之一。

这两例都发生在省会城市,都希望通过打破行政壁垒实现市域范围内的资源整合,包括纳入人和土地等要素,来获得更多的城市发展空间,提升城市的发展潜力。不同的是,当初地级市巢湖由三地分食,而济南则整个吞下了莱芜。

通过这种“大鱼吃小鱼”的方式振兴省会,尽管目前尚存在争议,但安徽的整合被认为是有效的。

合肥是一个相对年轻的省会城市,当时其经济基础和在省内的地位,只能用“很一般”甚至“差”来形容。除了省内兄弟城市的追赶,身处长三角,更是被上海、南京、杭州等大城市包围。如果不尽快做大做强,只能继续被“虹吸”。

原地级市巢湖因湖得名。巢湖撤市后,合肥的城市空间得以向南拓展,由“滨湖”时代走向“环湖”时代,重塑了“大湖名城、创新高地”的城市新形象,并由此奠定了合肥市成为长三角城市群副中心的综合基础;过去是“被遗忘的合肥”,现在是“被想起的合肥”。

数据是实实在在的支撑。目前,合肥GDP总量在全省的比重,已由2010年的22%提高到2017年的26.2%。2001年,合肥的经济总量只有363.4亿元,但到2017年就达到7197亿元,增长近20倍,增速则高居全国第一。

在与兄弟省会城市的竞跑中,合肥一路高歌。2006年经济总量赶超太原,2008年赶超南昌、昆明,2014年赶超石家庄,2015年赶超福州、长春,2017年赶超济南,位居省会城市第九名。除却经济指标,这些年合肥在工业和科技方面的发力,也有目共睹。

这一切,让2017年被赶超的济南深感不安。据山东当地媒体报道,2017年5月,济南市党政代表团曾专程赴杭州、合肥、郑州考察。考察期间,安徽省委常委、合肥市委书记宋国权说了一句刺激他们神经的话:“济南是老大哥,但一不小心我们可能就眼老大哥并齐了”。

结束考察后,“对标杭州、合肥、郑州”等词汇开始进入济南官方语境。时任山东省委常委、市委书记王文涛说,“如果济南再不奋起直追,很有可能形成中间塌陷”。济南市长、现任济南市委书记王忠林则表示,“济南需要加快发展,不能打盹”。  作为省会,济南到底算不算山东的“扛巴子”,这一直是个问题。用现在时髦的话说,虽然名义上是一省之首,但济南的城市“首位度”并不明显。

衡量一个城市的“首位度”,一般是通过计算“省会城市GDP”除以“非省会城市中GDP最大的城市GDP”来观察。2017年,济南的省会首位度是0.65,在全国27个省会城市中次于南京,排名倒数第一。

除了统计数据,民间的观感也似可佐证。2008年,位于济南的山东鲁能足球队作客青岛,主场球迷高喊的那句“中国青岛、山东济南”,一度让济南人耿耿于怀。言犹在耳,至今仍经常被拿来调侃。至于“青岛市将直辖”的传言,多年来都是人们街头巷尾不变的谈资。

除了青岛,烟台也不让人省心。最近30年,烟台、济南两市的经济发展始终你追我赶,轮流扛起山东地市经济“亚军”的大旗。其间,济南更多次被烟台赶超。  放眼四望,济南的处境更是尴尬。北面是京津冀城市群,南面则面临着南京、合吧这些城市的强劲压力。更令济南焦虑的是,西面的郑州不久前被确定为国家中心城市,而以郑州为核心的中原城市群,包纳了山东的聊城、菏泽两市。

与此同时,山东这个曾经的大省,在全国区域竞争大棋局中,也已经不再耀眼。“有人说济南是一个超大型县城,有人说山东是下一个东北”,即便当地人,对此也毫不讳言。

“兼并重组”进行时

一个人口—亿多的大省,却没有一个响当当的省会城市作招牌,这无论如何说不过去。

2017年6月,山东省第十一次党代会上,省委书记刘家义明确提出“要提高省会城市的首位度”。同年出台的《山东半岛城市群发展规划(2016-2030年)》,提出要做优做强济南都市圈和青岛都市圈,支持济南、青岛建设国家中心城市。在《发展规划》中,以区划调整拓广发展空间,被视为提升城市首位度的途径之一。

“城市间的协同发展,行政区划界限是主要的障碍之一,它使城市之间在人、财、物的流动方面都受到限制。莱芜并人济南,就解决了行政区划界限的问题。”山东财经大学区域经济研究院院长董彦岭解释说。

目前,济南提出的发展战略是从“大明湖时代”迈向“黄河时代”,其中“北跨”是济南目前以及此后一段时期内的发展重点。特别是承载新旧动能转换国家级综合试验区“先行先试”任务的新旧动能转换先行区落户济南,横跨黄河北岸的济阳、天桥两个区。

但是,向南发展也不应该成为空白。董彦岭称,受制于南部山区要控制性发展,所以紧邻南部山区的地级莱芜市被纳入济南发展的“大盘子”,在地缘上济南和莱芜较接近。互补性也较强,具有一体化发展的先天优势。“莱芜并人后,济南无论是在建设现代化国际大都市方面,还是提高省会首位度方面,都将获得极大助力”。

据测算,济南莱芜合体后,济南市的区划面积将变为10244.33平方公里,2017年末常住总人口将达869.75万人,城市发展空间进一步扩大,省会首位度将进一步提高。同时,济南将毫无悬念力压烟台,坐稳山东经济亚军之位。

尤其是,此举释放出的山东“做大做强省会”的明确信号,对于与济南有关的投资、基建,以及整个山东在全国区域竞争中的状态,都将产生现实影响。1月19日,《济南日报》头版官宣,称传闻已久的恒丰银行总部迂往济南一事落锤,“恒丰银行有望成为首家落户济南的全国性股份制商业银行”。

除了济南这种高层级区划调整,还有一种兼并重组是像广州、南京、武汉等省会城市的“县改区”行动。在“县改市”被基本冻结的20年间,“县改区”却方兴未艾,目前全国中心大都市已基本将周围的“县(市)改区”。

所谓“县改区”,就是将下属的县(市)改区,从而壮大中心城市发展空间的方式。以北京为例,从上世纪90年代以来,北京陆续开始撤县设区,现在的通州、昌平、怀柔、顺义、房山等城区,都是从县演变而来,其中密云、延庆是北京最后两个“撤县设区”的行政单位。

但北京并不是第一个实现“无县”的大都市。副省级省会城市武汉,早在上世纪90年代末就已实现“无县化”,目前武汉共辖13个区。2013年2月,南京行政区划调整获批,溧水县、高淳县撤县设区,南京由原11区2县,精简为11区,南京从此结束“县域时代”。

2014年2月,广州行政区划调整方案获批,撤销县级从化市、增城市,设立广州市从化区、增城区;撤销广州市黄埔区、萝岗区,设立新的广州市黄埔区,改区之后,广州下辖11个区,进入到“无县”时代。最近两年,还有暂时没有调整行政区划,但以“托管”、“代管”方式进行的扩容。管理的范畴,包括党的建设、经济、行政和社会事务管理。

2016年5月,四川简阳的12个乡镇被成都高新区托管。这12个乡镇贡献的GDP为400亿元左右,人口过百万。代管简阳后,成都得以翻越龙泉山脉,开始“东进”发展。而天府国际机场的建设,使得“再造一个成都”成为可能。不但成都由此迈入“双城”时代,还将解决川渝分治以来形成的“中部塌陷”问题,带动成渝城市群相向发展,推动区域空间协调治理。

2017年1月,西咸新区由西安代管。西咸新区横跨西安和地级市咸阳,所辖范围涉2市7县区23个乡镇,规划控制面积882平方公里。代管西咸新区后,西安的户籍人口较2016年提高了12%,GDP较2016年提高近5%。有效地拓展了西安的发展空间,提升了城市能级,放大了城市辐射效应,使西安拥有了大西安的格局和体量。

《凤凰周刊》2019年第07期(大城扩张 中国城市兼并重组)【PDF】

“强省会”时代来临

在莱芜划归济南的新闻发布会上,山东明确表示,区划调整的目的,就是要做大做强省会,打造全省区域发展的重要增长极,让济南在省会城市群经济圈中发挥龙头作用。而陕两将两咸新区的代管权整体赋予西安时,也誓要打造一个“超级西安”。与此同时,郑州、成都、贵阳等中西部省会城市,都纷纷进入到做大做强的发展快车道。

这些现象揭示的一个共同趋势是,“强省会”发展模式已渐成趋势。在“强省会”趋势背后,蕴含的则是中国城市发展逻辑的巨大变化。而且,国家层面对此也持积极态度。在2018年的巡视工作中,中央巡视组点名济南、青岛、南京、哈尔滨、沈阳等几个省会城市,称其“发挥省会城市、中心城市作用不够”。

不止中西部要做大省会,东部经济大省也要强化龙头。在“强省会”战略下,首位度低,意味着带动和辐射能力不足,缺少同其他重点城市进行竞争的比较优势。

目前各省急切想做的,是举全省之力,打造一个有竞争力和存在感的省会,参与产业和政策资源的争夺。为什么要这么做?因为非如此不足以应对进一步深入的全球化竞争。从合肥到济南,从拆分到共建新区到吞并,“抢”地盘方式多种多样。“抢”地盘是为了获得更大的人口和产业腹地。

城市越来越庞大,这是全球经济发展的必然趋势。国家和区域竞争力的基础是城市的竞争力,而城市竞争力的基础是大量的高素质城市人口。途径不外乎两种,一是资源和要素的自由流动,不断在经济的高地堆积;二是行政区划的调整,简单粗暴,立竿见影。

分析东亚经济体,最顶级的超大城市,一般需要2300万左右的常住人口,而凭一己之力就能做到这点的只有上海和北京。仅次于北京、上海,下一个人口门槛就是1000万,东京和首尔就是这个规模,中国达到这个规模的二线城市主要有成都、天津、广州、深圳、哈尔滨、武汉、石家庄、苏州。接近1000万人口的有郑州、西安、杭州、青岛。

按照这个逻辑,就不难理解为什么这些年省会城市都在不停扩张了。即便是加上莱芜,济南市的人口也只有869.75万,依然输给同在山东的青岛。而作为江苏省会南京,现在的人口数量只有833.50万,这就难怪镇江人民翘首以盼了。

这种竞争逻辑,显然有别于过去。

过去,城市行政级别是很重要的考量因素,它可能比传统上认知的地理区位、基础设施、投资激励、人才吸引、创业环境、教育环境等更为重要。尤其在中国,城市的行政级别,就意味着资源分配权,这会在很大程度上影响城市的发展。一个城市,可以凭借更高的行政级别吸引更多的资源,营造更好的经济发展环境。

这些年中国省城的崛起也是这一逻辑。大省省会聚集了全省最好的医疗、教育及行政资源,这些资源的集聚导致了省会不断“虹吸”省内人口和资金,外地来的年轻人口大增,稀释了各种地方保护主义的不公平成分,改善了省城的人文生态环境,形成一种良性循环,这让整个城市活力大增,越来越具有经济内生性。

目前明确“强省会”战略的省会城市,合肥、西安、成都、济南、武汉、杭州、南京、沈阳等,它们的另一个共同点,就是都是“副省级”城市。但在目前“强省会”的趋势下,仅靠过去“副省级”的行政赋权,已经不能满足这些城市更高更长远的发展目标。它们需要通过其他方式,谋求更多的资源来做大做强。而在这个基础上做大做强后,也才会有更多的机会获得行政资源上的赋能,更有力地参与城市竞争,比如争夺“国家中心城市”。

“国家中心城市”这个概念,近几年很火,明确提出相关建设目标的城市已接近20个。相对于过去的副省级概念,国家中心城市的变化,不只是淡化了行政等级,还在于更加强调区域协同性,强调对周边兄弟城市的辐射拉动作用。

有城市学者提到,二流的直辖市,未来可能会输给经济、人口大省的“强省会”城市。判断未必准确,但它也说明,传统的行政等级体系,与当下的城市化进程,出现了一定的脱节。

回过头来看济南莱芜合体,其背景正是中央希望通过做大做强一批国家中心城市,由此带动中国的城镇化和经济发展。这个思路,无疑将深刻影响未来20-30年中国城市的发展进程。未来人口、资金会加速流向中心城市,以及围绕中心城市、被轨道交通连接起来的“城市群”。这些城市,除了北京、上海、各大省会城市,还包括青岛、深圳这样的非省会城市。

行政版图或重构

中国的体制决定了,行政区划具有更丰富、更深刻的意义,也能对经济发展起到更大的带动作用,这是与其他国家不同的地方。在各大城市强烈的扩张冲动下,关于中国行政版图重构的话题热度越来越高。

比如,武汉与鄂州。两个城市在经济、交通联系上非常密切。作为武汉城市圈核心成员,鄂州现在也在大力融入武汉。同时,湖北省、武汉市也在努力促发展。当前最有希望划到武汉的,是鄂州和汉川。很多当地人相信,鄂州并人武汉已是必然,只是时间问题。

近年来,武汉的确一路向东,东部的光谷开发区已经和鄂州的葛店联通。不过,双方要真正合体,起码在目前条件还不成熟。因为武汉的整体发展战略,已经从“三镇时代”过渡到“长江经济”。未来很长一段时间,武汉整体发展规划都会围绕长江、汉水做文章。而处于武汉最东边的光谷地区,与长江没有根本性关联。也就是说,随着武汉战略规划重心的转移,鄂州想借助光谷成为跳板、打造武汉“第四镇”的计划受阻。

还有南京,跟济南差不多是一对难兄难弟。与济南一样,南京作为省会的城市“首位度”也是非常低,经济常年被一个普通地级市苏州压制,后面还有一个无锡紧紧追赶,压力绝对不比济南小。

《凤凰周刊》2019年第07期(大城扩张 中国城市兼并重组)【PDF】

江苏内部历来有着苏南苏北的分歧,苏州在苏南的地位要高于南京,南京则经常被调侃为安徽省会。这种调侃,是因为地理上南京偏居一隅,与安徽的滁州、马鞍山等地的经济联系密切,在江苏全省的凝聚力反而不那么强,既无法弥合苏南苏北分歧,辐射带动作用也相当有限。所以,南京成了去年被巡视组点名“引领带动作用不够”的省会城市。

而在坊间,早有宁镇合并的传闻。与杭州16000平方公里相比,南京的6000平方公里,确实格局太小。从合肥到济南,省会越来越强大,在省和省、城市群之间的区域经济竞争中,功能价值越来越明显,当然有理由着急。

今年南京发布的“一号文件”,干脆直接将“首位度”写进了文件名:《关于深化创新名城建设提升创新首位度的若干政策措施》。在江苏省层面,“提升南京省会城市功能和中心城市首位度”,被写进了政府工作报告。“我觉得现在整个南京的规划行业,已经把首位度当成口头禅了,市级领导也好,业内专家也罢,动不动就提首位度。”一位在南京知名企业从事规划工作的人士说。

东北,在经济上仍处于颓势,未来想要振兴必须要有个强大的带头城市。目前来看,沈阳的机会是最大的,但与南方城市相比,沈阳还是差了不少。沈阳想要快速崛起,撑起体量,也可以学济南“大鱼吃小鱼”的方式。

长沙最近也提出,长株潭一体化应从“群”视角,转向为“城”的视角。这意味着,为了争夺更多的政策倾斜,长沙正在谋划一个更大的布局。

与此同时,在中国大规模“县改市”尘封20年后,国务院2017年“解冻—了撤县设市的审批。当年,河北平泉县、浙江玉环县、陕西神木县、四川隆昌县、湖南宁乡县、贵州盘县6个县“撤县设市”。

2018年,陕西彬县、江苏海安县、湖北京山县、黑龙江漠河县、陕西怀仁县、贵州兴仁县、安徽潜山县、广西荔浦县、山东邹平县、甘肃华亭县、云南水富县、河北滦县12地“撤县设市”。

在年初召开的全国民政工作视频会议上,优化行政区划设置,已列入各级民政部门2019年各项重点工作之列。“稳妥推进区划地名管理工作,优化行政区划设置,加强地名管理。”

今年最有可能变动行政区划的,就是海南。2018年5月,海南省委下发了一份文件,其中一个条款就是“加快推进行政区划调整”,具体来说,就是按照东、西、南、北、中五大行政区域进行整合,形成“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的总体空间格局。

这就是之前海南将整合为6个地级市说法的来源。多出来的那一个,就是三沙市。海南本岛,是东西南北中各一个。显然海口和三亚一定是保留的,而且会扩张。北边,文昌、安定、澄迈并人海口;南边,乐东、保亭、陵水并入三亚。

资源下载(不限速下载说明)

下载价格:1 学习币

您需要先后,才能下载

小提示:
1、资料仅供学习爱好者学习交流之用,若喜欢,请支持正版。
2、发现资源失效,请文末留言告知,站长将立马修复,谢谢!
3、如有问题,请联系站长(微信公众号:xuexi-1234567;邮箱:admin@xuexi1234567.com)。

分类: 杂志期刊
标签:, , ,
扫一扫,领取红包
鼓励站长继续更新内容吧!

留言区

发表评论